今年4月初以來(lái)，河南某地級市工業(yè)用戶(hù)A公司私建燃氣管道導致與擁有該區域特許經(jīng)營(yíng)權的城燃企業(yè)B公司發(fā)生糾紛一事，受到了業(yè)內廣泛關(guān)注討論以及多家媒體的報道。從此前的報道看，這似乎是一場(chǎng)為了各方利益而引起的輿論戰、口水仗，但細細研究發(fā)現，這個(gè)案例可以作為包含了 多個(gè)燃氣行業(yè)熱點(diǎn)法律問(wèn)題的典型案例，值得從法律視角理性分析。筆者根據目前網(wǎng)上公開(kāi)的資料，以A、B公司的案例展開(kāi)，對在城燃企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)范圍內，用戶(hù)是否有權自建燃氣管道的問(wèn)題進(jìn)行探討。

特許經(jīng)營(yíng)與企業(yè)減負之間的博弈

2002年10月，B公司的母公司C公司與J市人民政府簽訂《項目開(kāi)發(fā)協(xié)議》，約定由C公司與D公司合資設立項目公司B公司，B公司享有J市的獨家投資、建設、經(jīng)營(yíng)與管理燃氣管道的特許經(jīng)營(yíng)權，期限為30年。隨后B公司在J市注冊成立， 2002年12月，J市人民政府發(fā)布《關(guān)于B公司取得J市特許經(jīng)營(yíng)權的授權通知書(shū)》，確認B公司取得特許經(jīng)營(yíng)權。

A公司是一家大型的化工企業(yè)，是一家用氣量極大的工業(yè)用戶(hù)。B公司與A公司簽訂了《工業(yè)用氣合同》，約定B公司以管道方式向A公司供氣。2020年2月，雙方簽訂《補充協(xié)議》，約定B公司為A公司天然氣供應采用代輸模式。據悉，B公司的高壓燃氣管道滿(mǎn)足為A公司代輸的能力。

2020年4月初，A公司在其廠(chǎng)區以外開(kāi)始鋪設燃氣管道，B公司發(fā)現后向J市城管局、信訪(fǎng)局、省安委會(huì )等各部門(mén)報告情況，相關(guān)部門(mén)認為A公司屬于未批先建、違法施工，存在安全隱患，應當立即停工。4月中旬，A公司以降低用氣成本向J市城管局請示要求自行建設天然氣管道，其主要理由是認為特許經(jīng)營(yíng)權是壟斷、用戶(hù)自建管道可以降低成本，并且B公司并非簽約主體不具備特許經(jīng)營(yíng)權等，但J市城管局未發(fā)同意函。此后從4月中旬至今，在未取得批復、未申請合法手續的情況下，A公司仍持續施工并已聯(lián)通管道。

燃氣行業(yè)近年來(lái)逐漸凸顯的矛盾

從各方媒體的報道可以看出A、B公司之間存在的矛盾實(shí)質(zhì)上其實(shí)是折射出了業(yè)內近年來(lái)存在的一些熱點(diǎn)問(wèn)題， 比如投資股東和項目公司之間誰(shuí)才是特許經(jīng)營(yíng)權主體、特許經(jīng)營(yíng)權是不是壟斷等等。在如今國家力推“企業(yè)減負”和“供給側改革”政策的大環(huán)境下，各市場(chǎng)主體和政府主管部門(mén)確實(shí)應當各盡所能實(shí)現政策落實(shí)，但在改革浪潮中更值得我們警醒的是法律紅線(xiàn)觸碰不得，更不能以降低成本作為企業(yè)自身違法違規的“免罪金牌”，這也并非是國家改革政策的初衷。而在上述矛盾事件當中，A公司的做法和主張顯然是值得商榷的。

依法取得的特許經(jīng)營(yíng)權應受法律保護

僅有的兩部規范特許經(jīng)營(yíng)權的部門(mén)規章《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》分別生效于2004年和2015年，原建設部發(fā)布《城市管道燃氣特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本（GF-2004-2502）》也是在2004年。

因此在行業(yè)實(shí)踐中，2004年之前授予特許經(jīng)營(yíng)權的形式也是五花八門(mén)，比如簽訂招商引資協(xié)議、發(fā)特許經(jīng)營(yíng)權通知書(shū)、簽訂項目投資協(xié)議等等。在當時(shí)法律法規沒(méi)有明確規定的情況下，只要是表達了政府部門(mén)授予特許經(jīng)營(yíng)權的意思表示，并且體現了特許經(jīng)營(yíng)權的內容，應當認定為是有效的特許經(jīng)營(yíng)權的授予，這也是政府部門(mén)行政行為公信力的體現。即使在2004年之后，判斷項目開(kāi)發(fā)協(xié)議、招商引資協(xié)議等是否屬于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，也不僅僅以名稱(chēng)判斷，而是要看協(xié)議是否具有特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的核心條款，如定義、特許經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍、特許經(jīng)營(yíng)區域范圍和期限、服務(wù)標準和價(jià)格條款等。

就本案例而言，C公司與J市人民政府的《項目開(kāi)發(fā)協(xié)議》簽訂于2002年，B公司取得特許經(jīng)營(yíng)授權通知書(shū)也是在2002年，因此，實(shí)際上B公司在2002年取得特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的形式、內容并不受2004年和2015年兩部辦法的約束。即使以2004年之后的判斷標準來(lái)看當時(shí)簽訂的《項目開(kāi)發(fā)協(xié)議》、特許經(jīng)營(yíng)權的授權通知書(shū)，也可以看出該協(xié)議具備了特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的核心條款，應當認定為特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。

根據C公司與J市人民政府的《項目開(kāi)發(fā)協(xié)議》，雙方約定成立項目公司B公司（當時(shí)協(xié)議中提及的公司名稱(chēng)為B公司曾用名，但是不影響公司實(shí)體），授予B公司具體實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)權。在B公司成立之后，J市人民政府出具了特許經(jīng)營(yíng)權授權書(shū)，在授權書(shū)中也再次確認了B公司特許經(jīng)營(yíng)權期限為30年，范圍為J市（包含所轄縣、市、區）的燃氣項目獨家開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權，并全權負責J市天然氣支管線(xiàn)、門(mén)站及各縣市區城市管網(wǎng)的投資、建設、經(jīng)營(yíng)管理。其后，C公司與J市人民政府還簽訂過(guò)《補充協(xié)議》，根據協(xié)議，J市人民政府有義務(wù)維護B公司特許經(jīng)營(yíng)權的完整性，為B公司提供的特許經(jīng)營(yíng)提供必須的政策支持和扶持。

從歷史角度看，B公司獲得特許經(jīng)營(yíng)權的形式已經(jīng)屬于特許經(jīng)營(yíng)權授予比較完善的方式。

首先，特許經(jīng)營(yíng)權授權主體為J市人民政府，該 授權主體的層級和2004年及2015年生效的兩部部門(mén)規章規定相一致，對于J市范圍內的特許經(jīng)營(yíng)權屬于有權授權。

其次，從 特許經(jīng)營(yíng)權的內容來(lái)看，“J市天然氣支管線(xiàn)、門(mén)站及各縣市區城市管網(wǎng)的投資、建設、經(jīng)營(yíng)管理”屬于常見(jiàn)的燃氣特許經(jīng)營(yíng)權內容，當時(shí)的政府部門(mén)并未擴大特許經(jīng)營(yíng)權的內涵。

其三，從 授權形式來(lái)看，C公司與J市人民政府的協(xié)議中明確約定成立B公司具體實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)權，特許經(jīng)營(yíng)權的權利義務(wù)、范圍、期限等均約定明確，B公司也取得了J市人民政府關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)權的授權書(shū)，在取得授權書(shū)時(shí)B公司正式獲得了特許經(jīng)營(yíng)權，從當時(shí)的法律法規來(lái)看，并不需要另行簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；此外，成立項目公司具體實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)權的方式也符合國內外在項目投資方面的實(shí)施慣例，2015年生效的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中亦對成立項目公司實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)作出了規定。

因此，無(wú)論從授權主體的意思表示、特許經(jīng)營(yíng)權的內容、特許經(jīng)營(yíng)權授權形式等，還是從行業(yè)慣例來(lái)說(shuō)，B公司的特許經(jīng)營(yíng)權具有合法性和合理性；從實(shí)際履行看，B公司在取得特許經(jīng)營(yíng)權后實(shí)際進(jìn)行了投資、建設、經(jīng)營(yíng)，承擔了普遍供氣義務(wù)，B公司的特許經(jīng)營(yíng)權應當受到保護。

管道燃氣特許經(jīng)營(yíng)雖具有自然壟斷的特點(diǎn)，但并不被《反壟斷法》所禁止

現在業(yè)內有聲音認為特許經(jīng)營(yíng)制度阻礙了市場(chǎng)公平競爭應當取消，筆者認為有失偏頗。

誠然，在推進(jìn)油氣改革的當下，特許經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)施遇到了一定的新問(wèn)題，但是實(shí)施出現問(wèn)題，應當是改善其實(shí)施的方式，而不是簡(jiǎn)單粗暴的取消特許經(jīng)營(yíng)權，甚至放縱第三方侵犯特許經(jīng)營(yíng)權。

即使在目前的改革趨勢下，2020年5月份中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的意見(jiàn)》也依然肯定了特許經(jīng)營(yíng)制度。從行業(yè)實(shí)際情況上看，城鎮管道燃氣供應是通過(guò)燃氣管網(wǎng)而實(shí)現，為了發(fā)揮管網(wǎng)設施的規劃化效應，降低重復投資，管網(wǎng)設施投資建設是根據城市的經(jīng)濟發(fā)展和建設規劃統一建設的，因此其本身即具有較強的自然壟斷屬性。也正是由于管網(wǎng)設施的這種特性，我國在城鎮燃氣市場(chǎng)化改革歷程中才引入并實(shí)施了特許經(jīng)營(yíng)制度。

根據《反壟斷法》的規定，可以看出《反壟斷法》并不禁止燃氣企業(yè)的壟斷地位，其立法目的是反對燃氣企業(yè)濫用壟斷地位而具體實(shí)施的違法行為，B公司取得的特許經(jīng)營(yíng)權是政府依法授予的帶有自然壟斷屬性的權利，應當予以認可和保護，只有在B公司濫用該權利并具體實(shí)施了某些壟斷行為（比如不合理高價(jià)售氣、強制搭售等）時(shí)，才會(huì )違反《反壟斷法》的規定。

A公司自建燃氣管道侵犯了B公司的特許經(jīng)營(yíng)權

特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議雖然是由政府和企業(yè)雙方共同達成合意后簽訂，但同時(shí)又屬于政府授予特許經(jīng)營(yíng)權的行政行為，并通過(guò)該行政行為體現出燃氣企業(yè)享有的特許經(jīng)營(yíng)權背后所代表的公權力意志，因此它既有通過(guò)協(xié)議約束政府和企業(yè)雙方的對內相對性效力，又具備通過(guò)行政權力約束其他任意一方的對外絕對性效力。因此，對內，政府有義務(wù)維護特許經(jīng)營(yíng)權的完整性； 對外，第三方不得侵犯特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的管道燃氣建設權、運營(yíng)權等特許經(jīng)營(yíng)范圍內的權利。

此外，特許經(jīng)營(yíng)權雖然是根據政府授予取得，但是從特許經(jīng)營(yíng)權本質(zhì)來(lái)說(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)權首先是一種具有民事財產(chǎn)性質(zhì)的權益，燃氣企業(yè)根據特許經(jīng)營(yíng)權可獲取經(jīng)濟利益，具有財產(chǎn)性權益的特點(diǎn)。我國現行《侵權責任法》采用概括式的立法方式，對于侵權的對象統稱(chēng)為民事權益。因此， 因第三方侵犯燃氣特許經(jīng)營(yíng)權所產(chǎn)生的糾紛，在我國應當屬于侵權責任法所調整和規范的對象。根據《侵權責任法》相關(guān)規定，侵害民事權益，應當依照本法承擔侵權責任，被侵權人有權請求侵權人承擔侵權責任。

本案例中，B公司具有特許經(jīng)營(yíng)權，J市人民政府發(fā)布的特許經(jīng)營(yíng)授權書(shū)中明確，B公司擁有燃氣項目獨家開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權，全權負責J市地區天然氣支管線(xiàn)、門(mén)站及各縣市區城市管網(wǎng)的投資、建設。因此，A公司的鋪設管道的行為直接侵犯了B公司的特許經(jīng)營(yíng)權中的獨家建設權，主觀(guān)上A公司有侵權的故意，客觀(guān)上造成B公司的損失，應當承擔侵權責任。從此前報道看，A公司認為B公司供氣能力無(wú)法滿(mǎn)足其需求，但是B公司出具的證據看其已經(jīng)建設了滿(mǎn)足A公司需求的管道。 退一萬(wàn)步說(shuō)，A公司作為用戶(hù)，如果認為B公司的供氣能力無(wú)法滿(mǎn)足其需求，應當與B公司溝通由B公司增加供氣能力建設相應管道，而不是通過(guò)侵權的形式違法自建。

A公司自建燃氣管道屬于違規建設，存在重大安全隱患

根據《建筑法》《城鄉規劃法》《城鎮燃氣管理條例》相關(guān)規定，燃氣設施的建設、選址應當符合燃氣發(fā)展規劃，不符合規劃不得建設燃氣設施。根據《建筑工程施工許可管理辦法》等相關(guān)規定，工程建設取得施工許可證后方可開(kāi)工。參考《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)標準》要求，管道工程施工企業(yè)應當取得市政公用工程總承包資質(zhì)。本案中，A公司未取得燃氣發(fā)展規劃，未取得燃氣管道施工資質(zhì)，也未取得施工許可證，即自行開(kāi)工建設燃氣管道，一方面屬于違法違規行為，另一方面燃氣管道屬于壓力管道，介質(zhì)為易燃易爆氣體，A公司的違法施工行為，存在重大的安全隱患。這不但不尊重法律法規，也不尊重廣大人民群眾的安全問(wèn)題，將為J市地區的社會(huì )公共安全埋下不知何時(shí)響起的炸彈。

針對A公司的情況，相關(guān)政府主管部門(mén)完全可以根據相關(guān)法律法規對A公司進(jìn)行行政處罰。從過(guò)往案例中可以看出，如果政府部門(mén)沒(méi)有采取有效措施或者監管不到位，發(fā)生事故后政府部門(mén)相關(guān)責任人均有可能被追責。如在吉林松原“7·4”城市燃氣管道泄漏爆炸事故中，雖然是第三方施工導致了埋設的燃氣管道貫通性鉆漏，造成燃氣爆炸，但是松原市人民政府、住建局、公用事業(yè)局、質(zhì)監局、項目管理辦、燃氣管理中心等6個(gè)部門(mén)19位責任人，因未履行監管責任、對建設項目疏于管理，對項目建設中嚴重違法違規問(wèn)題失察、安全生產(chǎn)主體責任不落實(shí)、未依法履行燃氣保護職責、應急管理工作缺失等原因，受到了記過(guò)、降低崗位、撤職等不同程度處分。

應當在合法合規的前提下解決矛盾

A、B公司的糾紛引起多方關(guān)注，正是因為他們的糾紛具有普遍性。此類(lèi)糾紛的解決，可能對于其他地區的糾紛具有一定的參考價(jià)值。筆者以為，行業(yè)的發(fā)展必然伴隨著(zhù)糾紛，糾紛的解決從來(lái)不只是一方的無(wú)限妥協(xié)，而是需要多方的共同努力，對違法行為的妥協(xié)，本身就是對規則的藐視和法律的不尊重。盡管A公司希望降低成本的初衷無(wú)可厚非，但其實(shí)現該目的的方式實(shí)不可取，既侵犯了B公司的合法權益，又擅自違規建設破壞了燃氣市場(chǎng)管理秩序，最終帶來(lái)的安全隱患卻還要由廣大人民群眾承受。在這多重弊端之下， “減負”實(shí)不能作為用戶(hù)可以隨意自建管道的“法外特例”，而應當通過(guò)更加合法合規以及合理的方式解決該問(wèn)題。

1. 用戶(hù)不應違法鋪設燃氣管道

無(wú)論從法律法規規定，還是從安全性考慮，用戶(hù)均不能在燃氣企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)范圍內鋪設燃氣管道。雖然在燃氣企業(yè)競爭激烈、收益不斷壓縮的現狀下，大工業(yè)用戶(hù)確實(shí)屬于燃氣企業(yè)的“甲方”，在燃氣行業(yè)的生態(tài)鏈中，具有談判的優(yōu)勢地位，但這不應當作為自身可以違法違規，放任安全隱患的理由。

2. 相關(guān)政府部門(mén)應當積極依法行政

地方人民政府依法行政對于解決糾紛起到關(guān)鍵性作用。當擁有特許經(jīng)營(yíng)權的燃氣企業(yè)的合法權益遭遇侵害時(shí)，地方政府主管機關(guān)不應當放任糾紛。不論是根據特許經(jīng)營(yíng)制度相關(guān)法規規章規定，還是根據特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定，地方政府主管機關(guān)均有義務(wù)對于合法權利受到侵害的特許經(jīng)營(yíng)權企業(yè)應當依法保護。建議地方政府主管機關(guān)與特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)建立有效對話(huà)機制，確定專(zhuān)門(mén)的聯(lián)系人，對于企業(yè)合法合理的訴求，及時(shí)反饋并依法保護其合法權益。

此外，案例中A公司未批先建、未取得燃氣管道施工許可證等行為，存在安全隱患，當地住建局、城管局、市場(chǎng)監督局等各主管部門(mén)應當聯(lián)合執法，對待違法行為應當堅決制止，避免發(fā)生安全事故。

3. 燃氣企業(yè)應當保持與用戶(hù)的溝通

雖然案例中B公司擁有燃氣特許經(jīng)營(yíng)權，履行了供氣義務(wù)，但是也需要意識到目前燃氣企業(yè)面臨的不僅僅是同行企業(yè)的競爭，還同時(shí)面臨點(diǎn)供、直供帶來(lái)的困境。因此建議燃氣企業(yè)建立有效的溝通機制與處理機制，在用戶(hù)侵權時(shí)，理性的與用戶(hù)溝通，了解客戶(hù)動(dòng)態(tài)，以調解的方式解決糾紛，以期繼續合作。

當然，如果溝通無(wú)果，燃氣企業(yè)也不可一直妥協(xié)，應當敢于拿起法律武器來(lái)維權，切實(shí)維護自身合法權益。